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LEY N° 448

Ley de Salud Mental de CABA: 8 años sin avances

Por La Fábrica Porteña
21-05-2015

En el año 2000, se sancionó la Ley N° 448 de Salud Mental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En materia de legislación mundial, la ley es de carácter progresista tanto por la concepción sobre la salud mental como por las formas de atención planteadas, que tienen como eje principal la resocialización y la atención en dispositivos alternativos a los Hospitales psiquiátricos de internación. En 2005 se creó la Dirección General de Salud Mental (DGSM), con el objetivo principal de garantizar el cumplimiento de la Ley N° 448 a partir de la generación de redes de contención integrales, la construcción y mantenimiento de los dispositivos necesarios, creación de programas de prevención y capacitación al personal especializado, de manera que en las prácticas cotidianas como en las urgencias, la atención que se brinde sea a partir de un equipo dotado de diferentes profesionales, garantizando la integralidad de las miradas en una problemática compleja.

A partir de la refuncionalización propuesta por estas concepciones, el contenido de la ley presenta grandes beneficios para los pacientes de los servicios de Salud Mental. Sin embargo, en la Ciudad de Buenos Aires, la legislación no es el problema principal si no su falta de reglamentación y cumplimento. Los atropellos que el Gobierno de la Ciudad comete en relación a la misma son varios y bastante conocidos. En hechos, como principales problemas por la falta de cumplimento de la Ley de Salud Mental, encontramos falta de recursos humanos para la atención de los hospitales y de  dispositivos alternativos como Casas de Medio Camino, los equipos existentes no contemplan la interdisciplina necesaria para atender a los internos, falta de recursos materiales que van desde medicamentos a recursos para trabajar en los Talleres Protegidos, no hay dispositivos alternativos suficientes y los edificios están en estado de destrucción.

En materia de contenido, el espíritu de la ley y en particular uno de los artículos de avanzada, es el N° 19 de la Ley N° 448 de Salud Mental para la Ciudad de Buenos Aires, donde se plantea una nueva lógica de atención que toma a la resocialización y reinserción como un elemento fundamental en el proceso de atención de los pacientes con padecimientos psíquicos. En este sentido, y en relación a efectores de salud que se encuentran involucrados en este proceso, la normativa local establece la atención no sólo en los hospitales monovalentes sino que realza el rol de los dispositivos alternativos como fundamentales para la resocialización, reinserción y como efectores necesarios para comenzar con el proceso de desmanicomialización, objetivo que también se plasma en la normativa nacional (Ley N° 26.657) e internacional (Declaración de Caracas, año 1990). A su vez, este tipo de abordaje favorece la interdisciplina, permitiendo que se trabaje con la problemática no sólo desde el punto de vista médico-biológico sino también como una problemática sociocultural. Sin embargo, los últimos años de gestión del GCBA en materia de salud mental van muy por afuera de estos postulados.

En este sentido y en materia presupuestaria, la partida que engloba todas las actividades de salud mental aumentó un 41% de 2014 a 2015. Teniendo en cuenta que el Proyecto de presupuesto 2015 fue elaborado previendo una inflación del 28% para el corriente, este aumento resulta lógico y  no debería llamar la atención en el presente análisis, sin embargo, hacia adentro de esta partida presupuestaria, la sub partida destinada a Talleres Protegidos de Rehabilitación Psiquiátrica sólo cuenta con un aumento del 20% respecto al año anterior, es decir que, en los términos en los que fue elaborado el total del presupuesto jurisdiccional, el aumento en el presupuesto destinado a Talleres Protegidos no representaría un aumento significativo entre 2014 y 2015. Estos son dispositivos alternativos a los que se debería incentivar ya que, junto con las Casas de Medio Camino, dan cumplimiento a los lineamientos de desmanicomialización estipulados en la Ley 448 de Salud Mental de la CABA. Además, un dato importante a mencionar es que si bien en el presupuesto jurisdiccional está identificada la re-funcionalización  de  los  Dispositivos  de  Salud  Mental  incorporando   Casas  de  Medio  Camino como una acción a realizar durante el 2015, en la partida de Infraestructura y Equipamiento, sólo se menciona la obra de construcción de sólo un dispositivo de salud mental (residencia protegida para 18 personas) con fecha de comienzo de obra en Marzo 2014 y de finalización en Junio/Julio de 2015.

Otro hecho que podemos mencionar es el desmantelamiento del Programa Atención Comunitaria de Niños, Niñas y Adolescentes con Trastornos Mentales Severos, que forma parte del Programa de Redes de Salud Mental. Desde la creación del programa en 2007, el mismo funcionaba en el Centro de Salud Mental Nº 1 “Dr. Hugo Rosarios” en el Barrio de Núñez (Resolución N 1175/07). Este exitoso dispositivo alternativo fue desarticulado en el año 2012, con la consecuente desvinculación de los trabajadores y profesionales que atendían allí. Según el Informe de Auditoría realizado luego de los despidos en el 2012 por la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Salud del GCBA (Informe de Auditoría N° 23-UAIMS/12), la consecuencia directa de la desvinculación fue la derivación de los pacientes que formaban parte del programa a un hospital neuropsiquiátrico con internación y el cierre de los grupos y talleres. A pesar que en el mencionado informe se afirma su importancia y lo destacable de trabajar en una red articulada que facilite un abordaje integral y abarcativo del sujeto y de su entorno a través de la inclusión de dispositivos intermedios alternativos de internación psiquiátrica, la gestión del GCBA optó nuevamente por la institucionalización de sus pacientes en hospitales monovalentes, olvidando el ideal al que punta la Ley distrital en materia de internaciones, la cual insta a recurrir a la misma sólo en forma excepcional y por el lapso más breve posible.

Por otro lado, el Hospital Gutiérrez cuenta con un servicio para  atención de salud mental para niños y jóvenes de 0 a 12 años el cual sufrió diferentes reveces en materia de atención durante el 2014. A principio de ese año por falta de personal, la única respuesta a esta situación por parte del Gobierno de la Ciudad fue cerrar el servicio, clausurando este espacio sin incentivar ni incorporar profesionales y trabajadores de la salud especializados en la materia.

Además, y como complemento de esta situación de abandono de la salud mental en la Ciudad de Buenos Aries, la misma tiene la particularidad de concentrar los hospitales monovalentes de atención en Salud Mental en la Comuna 4 (Hopital Borda, Moyano y Tobar García), con excepción del Hospital de Emergencias Neuropsiquiátricas “Torcuato de Alvear” que se encuentra ubicado en la Comuna 15. En relación a la organización urbana de la Ciudad plateada por el PRO, son conocidas las intenciones del Gobierno porteño por realizar modificaciones en la estructuración de la ciudad teniendo al sur como eje. Sin embargo, al ser un proceso que está controlado principalmente por las reglas del mercado y los negociados del PRO con importantes empresas constructoras, sin una intervención estatal que proteja a quienes viven y trabajan allí,  las consecuencias de esta política se cristalizaron en relación a la salud en los diferentes cierres de los Talleres y en la televisada represión del Borda.

En materia de gestión del área al nivel del Ministerio de salud, la Dirección General de Salud Mental (DGSM) es la encargada del funcionamiento del Consejo General de Salud Mental (CoGeSaM), el cual es unos de los órganos principales para garantizar la aplicación y cumplimiento de la ley. A partir del artículo N° 5, la ley establece que el mismo debe reunirse al menos 6 veces al año para trabajar, en la formulación de políticas, programas y actividades de salud mental, la evaluación y seguimiento del Plan de Salud Mental y los lineamientos generales de políticas en articulación con el Consejo General de Salud, es decir, un espacio donde se pueda construir de manera colectiva los lineamientos para una clara política pública en salud mental para la Ciudad de Buenos Aires. Sin embrago, el funcionamiento del mismo presenta al día de hoy muchas irregularidades. El día 15 de Octubre de 2014 se realizó una reunión de asesores de urgencia de la Comisión especial de seguimiento de la Ley Nª 448 de Salud Mental de la Legislatura Porteña para discutir el funcionamiento del CoGeSaM, debido a que el día 16 de Septiembre se había realizado una reunión del órgano que no cumplía con los requisitos establecidos por esta legislación. Ni la comisión de Salud Mental ni actores trascendentales tales como los autores y coautores de la Ley N°448 y los trabajadores y profesionales que al día de hoy luchan por su plena implementación  fueron avisados. Tampoco se respetó la fecha pautada ni el lugar de reunión en el que se realizan normalmente las mismas. Al realizar un pedido de informe desde la Legislatura, los encargados del ente respondieron que se habían enviado las invitaciones correspondientes, pero que no habían llegado los debidos destinatarios. Como consecuencia de esta situación salieron a la luz otras irregularidades vinculadas con el funcionamiento del CoGESAM, ya que sistemáticamente no cumple ni con la cantidad de reuniones anuales establecidas ni con las personas que la conforman por ley. Esta traba burocrática tiene implicancias directas en la falta de avances  en la aplicación de la ley.

Otro de los elementos clave que establece la Ley para los avances en materia de salud mental es la necesidad constante de realizar vigilancia epidemiológica en la materia con el objetivo de reformular y refuncionalizar de manera constante los servicios de salud mental de acuerdo a la demanda de la población de la Ciudad. La vigilancia epidemiológica en el caso de la Salud Mental, como en todas las áreas de salud, funciona como una herramienta fundamental para conocer los perfiles de los pacientes que se atienden así como las problemáticas que cada uno presenta. Estos datos nos aportan la información suficiente para hacer revelamientos sobre la adecuación de los perfiles de atención, es decir, es necesario conocer a los usuarios de los efectores para poder mejorar la atención en cada uno de ellos. En este sentido, el Programa de Investigación y Vigilancia Epidemiológica en Salud Mental (PIVESAM) publicó por última vez indicadores e información epidemiológica para el año 2012, aportando perfiles generales de la población que se atiende por primera vez en los consultorios externos. Sin embargo, esta información sólo funciona de manera representativa, es decir, al no ser la información total de las consultas sino una porción supuestamente representativa de la misma, debido a que la falta de datos totales, no podemos saber si la muestra escogida es efectivamente representativa de la situación general de los internos.  A partir de esta falla estadística, al día de hoy no se cuenta con información que permita reformular estrategias en torno a las formas de atención necesarias como para la promoción y prevención. Al no tener información disponible, las medidas tomadas y tareas a realizar no responden a la problemática de una manera específica.

Además, el enfoque del PRO es conservador en tanto no comprende la necesaria integralidad de las profesiones para los tratamientos en salud mental, y en cambio, resalta  la biología como determinante principal de enfermedades. De esta manera, sería necesario que los internos sean sólo tratados por psiquiatras, dejando de lado los aportes que puedan realizar otras disciplinas en materia de reinserción y resocialización del paciente con padecimiento psíquico, dando respuesta al artículo 2 que estipula  “El respeto a la pluralidad de concepciones teóricas en salud mental; La función del Estado como garante y responsable del derecho a la salud mental individual, familiar, grupal y comunitaria. Evitando políticas, técnicas y prácticas que tengan como fin el control social.” Así, el PRO va en contra de los principios de la mencionada ley en la que se reconoce a la salud mental como “un proceso determinado histórica y culturalmente en la sociedad, cuya preservación y mejoramiento implica una dinámica de construcción social, y está vinculada a la concreción de los derechos al trabajo, al bienestar, a la vivienda, a la seguridad social, a la educación, a la cultura, a la capacitación y a un medio ambiente saludable. La salud mental es inescindible de la salud integral, y parte del reconocimiento de la persona en su integridad bio-psico-socio-cultural y de la necesidad del logro de las mejores condiciones posibles para su desarrollo físico, intelectual y afectivo.”

En el 2012, la Auditoria de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA) realizó un estudio sobre las condiciones de los Talleres de Rehabilitación Psiquiátrica con el objetivo de “ Evaluar  la  adecuación  de  los  recursos  al  cumplimiento  de  los  objetivos institucionales  y  operativos,  en  términos  de  eficacia,  eficiencia  y  economía  en  Talleres Protegidos de Rehabilitación Psiquiátrica”. De los datos más relevantes encontrados remarcamos la falta de existencia de una  subred de Talleres Protegidos de Rehabilitación Psiquiátrica que articule los talleres  hospitalarios,  los  vinculados  a  efectores  ambulatorios  de salud mental y organizaciones sin fines de lucro dentro de la red de Salud Mental de la Ciudad; en uno de los Talleres, Laboratorio, se producen medicamentos tuberculostáticos en un ámbito de salud mental.  Por otro lado, resalta que los recursos humanos y equipamiento resultan insuficientes: por ejemplo, el Departamento  de  Enfermería cuenta sólo con 4 profesionales para cubrir la totalidad de las sedes y los Talleres  carpintería  y  mantenimiento,  textil,  laboratorio, actividades  múltiples cuentan con equipamiento informativo insuficiente y obsoleto. Respecto a estos incumplimientos, el área de estadísticas aporta datos insuficientes sobre las problemáticas y en algunos casos, ni siquiera los tiene.

Por otro lado, en el Boletín Oficial de la CABA, dimos cuenta que durante el 2014, sólo se contrató una sola vez a profesionales para la atención en salud Mental, pero en la resolución conjunta  N.° 1262/MMGC/14 no se afirmaban ni la cantidad de puestos asignados ni las profesiones, como así tampoco los establecimientos donde se iban a desarrollar. Otra aclaración importante es que la mayoría de las obras que se realizan en los Hospitales monovalentes en Salud Mental son de servicios tercerearizados y refieren a limpieza y mantenimiento de los parques.

Finalmente, sumado al conflicto que supone el no respeto por la intersectorialidad e interdisciplina de los trabajadores y profesionales de la salud para la atención en salud mental, fueron y son de público conocimiento los conflictos por los que atraviesan los mismos dentro del sistema público de salud de la Ciudad de Buenos Aires. Uno de los conflictos que tuvo gran repercusión en la comunidad vinculada a la materia fueron las Auditorías realizadas por el Ministerio de Modernización en el Hospital Moyano por medio de las cuales se vio afectada la remuneración y los puestos de trabajo de la mayoría de los profesionales y trabajadores que desempeñan allí sus funciones. Sumado a esta situación, es importante destacar que en ese momento, el Hospital contaba con 24 profesionales nombrados, 28 contratados para guardias y 14 para desempeñarse en servicios para atender a 900 internos, de modo tal que mientras se llevaba a cabo la Auditoría realizada por el Ministerio de Modernización del Estado del GCBA los servicios de atención y prestaciones sufrieron un fuerte impacto, repercutiendo directamente en las pacientes. Éstos hechos no suceden de manera aislada. No es que casual que en Abril los operadores socio-comunitarios de la Casa de medio camino Hogar “Nueva Pompeya” denunció (y siguen denunciando) despidos  sin motivo, ni explicación previa por parte del GCBA.

Las continuas denuncias realizadas por los distintos gremios sobre la falta de aplicación de la ley, las condiciones de trabajo fuera de la regulación, los salarios bajos, las horas trabajadas ad-honorem, el recorte de adicionales y suplencias, la sobremedicación y las condiciones de vida de los internos,  dan cuenta del incumplimiento del GCBA de los lineamientos estipulados en la Ley Nª 448 la cual desde su sanción, su implementación ha sido luchada tanto por agrupaciones de profesionales, como organizaciones de la sociedad civil, internos y familiares quienes hasta hoy mantienen la  lucha  en plena vigencia.

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