martes 12 de diciembre del 2017
Desarrollo Económico
Articulos destacados

Artículos Destacados

puerto-slider-2
OPINIÓN

Para discutir el puerto

Por La Fábrica Porteña
10-09-2014

El puerto de Buenos Aires

La historia del puerto de Buenos Aires es una historia de vicisitudes en su infraestructura tanto como en lo institucional. Al mismo tiempo, no diferenciándose de lo ocurrido con otros grandes puertos del mundo, debió enfrentar diferentes avatares macroeconómicos del comercio internacional para las que debió redefinir, al mismo tiempo, tanto sus funciones como sus espacios y recursos. Sin embargo, a diferencia de otros puertos, no ha logrado integrar los cambios en su estructura, función y uso del espacio con los cambios del entorno demográfico, social y urbanístico que lo rodea.

Dicho de otro modo, mientras en otros puertos se buscaron nuevas formas de integrar y gestionar el conflicto entre ciudad y puerto, muchas veces sin éxito y otras con el suficiente éxito como para que el conflicto dejara de ser tal y se convirtiera en una relación virtuosa, en la Ciudad de Buenos Aires esa tensión aparece como irresuelta y oculta, con parches sobre un espacio fragmentado a lo largo de toda la costa de la ciudad.

La historia institucional reciente del puerto de Buenos Aires puede dividirse en tres grandes períodos. Si dejamos de lado una prehistoria de supuesto esplendor en tiempos del auge del modelo agroexportador, el primer período comienza en 1949, en el que con una gran fortaleza del gobierno nacional y a partir de una visión estratégica del rol de las exportaciones, se crea la Dirección Nacional de Puertos y un sistema federal en el que el Estado nacional tenía el mayor control en materia regulatoria, a partir del decreto 8.803/49, y que luego por decreto 1.353/55 de 1955 constituye al puerto en Empresa del Estado.

Un segundo y breve período comienza en 1989, cuando la empresa (conocida como Admnistración General de Puertos a partir de un decreto de la dictadura de 1956, y desde 1987 Administración General de Puertos Sociedad del Estado) a partir de la Ley 23.696 de Reforma del Estado se declaró en emergencia administrativa y se contempló la concesión de los servicios a su cargo y su desregulación, disolviendo finalmente la empresa entre los privados a los que se les fuera otorgando la concesión. Por Ley 24.093 se otorgó a las provincias, y a la entonces Municipalidad de Buenos Aires, la posibilidad de hacerse cargo de sus puertos. Sin embargo en el caso de la Ciudad el traspaso fue luego vetado por el Poder Ejecutivo nacional mediante veto parcial.

Una tercer etapa se abre en 1994 con la autonomía y posterior sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que establece que es el GCBA el que ejerce control sobre las instalaciones del puerto dentro de su territorio, concesionadas o no, que es el Jefe de Gobierno el que ejerce su administración y que es la Legislatura responsable de la sanción de una Ley de Puertos.

Un paso posterior en la historia institucional estuvo dado por la Ley 24.598, la llamada Ley Cafiero de 1997, cuya interpretación literal contradice el reclamo jurisdiccional de la Constitución de la CABA en tanto deja el control y la decisión sobre las transferencias de servicios públicos en el Estado nacional. Más allá del diferendo particular, esto no representa un obstáculo para el inicio de un proceso de coordinación con consecuencias de política pública si existe voluntad política de todos los actores implicados. Es posible que el tramo final sea la efectiva transferencia del Puerto, tal como lo pide la Constitución, sin embargo esta norma no puede servir como excusa para no iniciar un proceso virtuoso. En contextos de similar fragmentación institucional de la autoridad, en numerosos casos en el mundo, ha sido posible la planificación conjunta.

Más allá de las tensiones jurisdiccionales, existe una situación objetiva que abre una ventana de oportunidad para trabajar de manera más abarcadora la cuestión del puerto, que está dada por el vencimiento próximo de las concesiones otorgadas para todas las terminales (concesionadas a un total de seis empresas). La más próxima, vence el 30 de agosto de 2015, bajo concesión a la empresa BACTSSA S.A. y la más lejana, bajo control de TERBASA, vence el 23 de noviembre de 2022.

Antes de noviembre de 2019, hacia el fin del mandato del próximo Jefe de Gobierno (y del próximo Presidente), van a haber finalizado todas menos una de las concesiones portuarias. Si hay un momento, entonces, para planificar y redefinir el futuro de la relación entre el puerto y la ciudad y la potencialidad de esa relación, es en el próximo mandato.

El Puerto de Buenos Aires es no solo el principal del país, sino que hegemoniza la Región Metropolitana, aún cuando existen otras áreas de la región que tienen una gran potencialidad si fuesen desarrolladas. En ese sentido, no sólo correspondería pensar el Puerto desde el punto de vista de la ciudad que la rodea, sino que también debe pensarse inserto en una región con capacidad de diversificarse.

Los tres puertos más importantes de la región son el de Buenos Aires, Dock Sud y Zárate. El primero tiene una capacidad actual de 768 mil TEUs (unidad de medida equivalente a un contenedor normalizado) mientras que Dock Sud tiene una capacidad actual de 500 mil TEUs y una potencial de 800 mil TEUs, y el caso de mayor diferencia con su potencial, Zárate tiene una capacidad actual de 40 mil TEUs pero su potencial es de hasta 500 mil TEUs, con lo que es fácil observar que hay margen para la redistribución y diversificación entre los puertos de la región. Además, debe sumarse a esta perspectiva la cuestión del Puerto de la Ciudad de La Plata, en el que una vez finalizadas sus obras se espera que posea una capacidad de 500 mil TEUs.

Existen limitaciones de infraestructura para la extensión cuya resolución excede al horizonte de inversión de los concesionarios, con lo que claramente, cualquiera sea el rumbo que se tome, es el Estado el que debe decidir las nuevas inversiones y el nuevo marco estratégico en el que desarrollar la Región Metropolitana como una región portuaria. En cualquier escenario, el Estado en este contexto significa una coordinación entre diferentes niveles, tanto de la Nación como la CABA por los derechos que su Constitución reclama sobre el Puerto y su realidad geográfica, como la Provincia de Buenos Aires por su control de Dock Sud, Zárate y La Plata.

 

El Puerto y la Ciudad

El Puerto abarca el 28 % de la línea de ribera que une los puntos de la costa este, porcentaje que se mantiene desde 1925, todavía en momento de auge del modelo agroexportador. Para la percepción de sus habitantes, el puerto parece ser uno de los responsables del deterioro de la calidad de vida, del ambiente y el tráfico, e incluso se rememora un pasado nostálgico, aunque en gran parte fruto de la imaginación, de una relación más estrecha entre la población y el río a través de la recreación y el deporte. Lo cierto, es que más allá de la vicisitud histórica, la relación entre puerto y ciudad se fue descomponiendo en el tiempo, hasta la situación actual de fragmentación y conflicto.

Durante los gobiernos militares, el acceso a las zonas portuarias fue cerrado por su valor estratégico, aunque más cerca en el tiempo fue la economía la que dictaminó el formato de la relación. Con los cambios en las modalidades operativas, especialmente a partir de los nuevos procesos logísticos, el cambio en los flujos del comercio internacional y la contenerización, grandes espacios portuarios fueron abandonados y concesionados o utilizados como zonas de depósito inclusive por agencias del estado, y se acumuló chatarra y equipos en desuso. También desde lo ambiental el Puerto se ubica en un área crítica como la Cuenca del Plata.

Puerto Madero, si bien es una experiencia exitosa en términos de gestión urbana interjurisdiccional, es una respuesta parcial a ello, aunque desde una visión privatista y de poca integración del espacio, que por momentos segrega más de lo que une, constituyendo una solución a esta dinámica sólo para unos pocos privilegiados pero no para todos los porteños, ni tampoco resuelve la cuestión para la totalidad del espacio ribereño.

Al mismo tiempo, la falta de planificación y control habilitan transformaciones en el uso del suelo que impactan en el ambiente, el paisaje y en las condiciones de vida humana.

Por otro lado, es un problema de particular importancia el del tráfico, dada la ausencia de la muchas veces reclamada Autopista Ribereña, que conecte los Accesos Norte y Sur, la coincidencia de camiones pasantes y otros que distribuyen mercaderías dentro de la Ciudad con los que acceden al puerto, los problemas ambientales de ruido, vibraciones y emisiones de gases por la concentración de estos camiones.

Además, el transporte por ferrocarril, una de las posibles soluciones para descomprimir, se encuentra limitado por la interferencia con el servicio metropolitano de pasajeros y la escasez de playas, la línea de trocha ancha sólo puede acceder a través de Retiro y en determinadas ventanas temporales cuando no interfiere con el transporte de pasajeros, lo que lleva a que sólo el 5 % de las cargas del Puerto se desplacen por esta vía.

Si se observa la imagen más macro, se puede ver que la situación de la relación entre el Puerto y la Ciudad es consistente con la tendencia creciente hacia la segregación residencial y el proceso de fragmentación urbana, del que el accidentado trayecto por las diferentes zonas ribereñas es un síntoma más, siendo otra manera en que se ve afectado el derecho a la ciudad entendido como un derecho colectivo.

El GCBA ha abordado la cuestión discursivamente, pero no ha tomado la iniciativa política en la cuestión. Se han mencionado ejemplos, como el de Rotterdam, y todas las fuerzas políticas en tiempos de campaña hablan de la Autopista Ribereña. Algunas soluciones para problemáticas específicas son conocidas, por ejemplo, la propia Autopista Ribereña permitiendo descomprimir los camiones pasantes y el tráfico sobre Ing. Huergo para convertirla en una avenida rápida, la ampliación de los accesos por ferrocarril para pasar del 5 al 10 % de las cargas, y más sistémicamente, un cambio en la matriz de distribución reemplazando parte de las cargas por medio de camiones por barcazas y autopropulsados fluviales.

Todas las voces, coincidirían además en que es necesario un Plan Estratégico para abordar la cuestión de manera integral y con una visión cohesionada en todos los frentes, desde el de la movilidad hasta el ambiental, urbano y social. Sin embargo, lo que se entiende por planes estratégicos, está lejos de lo que la experiencia internacional indica que este tipo de iniciativas deben ser y cómo se pueden garantizar que sus resultados no sean abultadas y coloridas publicaciones periódicas de expresiones de deseos de actores diversos.

El Plan Maestro 2030 de la Administración General de Puertos, por su parte, es un trabajo muy logrado desde lo técnico en vistas del desarrollo del puerto en sí, el crecimiento de su tráfico y su capacidad, que se estima en un máximo de 1.2 millones de TEUs, a partir de una serie de 33 proyectos para su desarrollo. Sin embargo, dedica pocas páginas a la cuestión del conflicto entre Puerto y Ciudad, y pone la carga más en los servicios que la Ciudad debe proveer al Puerto para la continuidad del crecimiento económico antes que a la reciprocidad virtuosa que puede surgir de la relación.

 

Conclusiones

La fragmentación de la autoridad, que ejemplos como Boston o San Francisco, además del de Génova – expuesto en un informe de La Fábrica Porteña -, dan cuenta de la complejidad de generar instancias de coordinación políticamente efectivas, explica una parte del problema.

Sin embargo, la reducción del problema a su mínima expresión, como la concentración en una discusión dicotómica y excluyente como si debe haber o no puerto en la Ciudad de Buenos Aires, o si se realiza o no la Autopista Ribereña, que cada tantos años reflota como propuesta de diferentes candidatos, o si el Puerto de Buenos Aires debe competir con los de la Región Metropolitana, no abordan la cuestión verdaderamente estratégica.

Ninguna agenda que piense verdaderamente en el futuro puede omitir esta cuestión, y ninguna solución, parece mostrar la experiencia internacional, proviene de la fragmentación y el conflicto entre sectores y niveles de gobierno, sino que se deben elaborar modelos virtuosos de cooperación que puedan coordinar los diferentes intereses y objetivos.

Menu