martes 12 de diciembre del 2017
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PRESUPUESTO 2013

Informe de Ejecución Presupuestaria 2013

Por POLITICA
14-04-2014

Hacia el final de 2013 hubo mejoras en la ejecución presupuestaria del GCBA de algunos de los programas analizados por La Fábrica Porteña en su informe del primer semestre, pero siguen existiendo sub ejecuciones en programas de alta criticidad social y en proyectos de mayor magnitud presupuestaria.

Como argumentamos hace algún tiempo, el Ejecutivo rompe una suerte de pacto político e institucional al sub ejecutar partidas, específicamente con los actores que participan del proceso legislativo de sanción presupuestaria al comienzo de cada año fiscal.

El Ejecutivo porteño, por otra parte, procede a significativas reasignaciones de partidas durante el curso del año, desvirtuando aún más el acuerdo legislativo logrado. En general, el escándalo no suele estallar, porque el GCBA enfrenta una serie de limitaciones, además de las legales, que contienen la arbitrariedad: los legisladores (principalmente los de su propia coalición que participaron de la negociación presupuestaria), los grupos de interés interesados en esos programas y que cuentan con diferentes formas de presión (formales o informales) sobre el Ejecutivo, y las burocracias del propio Ejecutivo que forman parte de dichos programas y que dependen de su existencia para su supervivencia (en el peor de los casos, cuando menos cobrar el sueldo).

Para poder analizar la estrategia presupuestaria del GCBA es necesario, entonces, encontrar el criterio ordenador en la sub ejecución del presupuesto, que permita entender la lógica con la que el GCBA adecúa sus gastos, sabiendo que hay programas que el Ejecutivo rechaza programáticamente y quisiera suprimir pero no puede, otros que rechaza normativamente pero a los que sólo puede reducir hasta cierto punto, y otros que acepta normativamente pero cuyos costos le resultan excesivos y necesita reducir. Podemos por lo tanto, reducir a tres tipos de estrategias la forma en que el Ejecutivo procede con los programas que se sub ejecutan.

En primer lugar, hay programas pequeños de alto impacto social, a los que se busca desarmar/vaciar presupuestariamente. Es el caso, este año, de programas como el PROMUDEMI (Programa Municipal de Microempresas) del Ministerio de Desarrollo Social y el programa de Reintegración, Integración y Transformación de Villas del Ministerio de Desarrollo Económico, que cierran con una ejecución presupuestaria de 28,64 y 24,15 %, respectivamente.

Si bien se trata de programas chicos, podemos ver en sus objetivos y operatoria su sentido político progresivo y su relevancia, en tanto programas focalizados de alto impacto sobre las familias y beneficiarios directos, que generalmente provienen de contextos de alta marginalidad. PROMUDEMI depende de la Dirección General de Economía Social, y tiene como objetivos otorgar créditos destinados a financiar emprendimientos de grupos o cooperativas de trabajo a tasa 0 con posibilidad de renovación y ligada su amortización al rendimiento del emprendimiento. El presupuesto asignado era de 1.273.945 pesos y sólo se ejecutaron 364.851. Reintegración, Integración y Transformación de Villas, por otra parte, es un programa del Instituto de la Vivienda, que contaba con 2.874.173 pesos y sólo se ejecutaron 694.167. También podemos incluir en este grupo al programa Mejor Vivir, de nuevo del Instituto de la Vivienda, que ejecutó sólo el 8,55 % de su presupuesto.

Programas Tipo de Sub Ejecución I

En segundo lugar, hay programas de presupuestos chicos o medianos, de mayor impacto y consecuencias sociales, algunos menos focalizados que los del tipo I, que se sub ejecutan menos que los primeros, pero con niveles que de todas formas afectan considerablemente a los resultados. En este caso aparecen programas vinculados al medio ambiente, la cultura, y la gestión de la salud. Pareciera ser que, a diferencia del primer caso, el objetivo no es vaciar completamente los programas, sino disminuir su peso presupuestario y la magnitud de estas políticas.

Ejemplos de esto son la gestión del Parque de la Memoria, que se ejecutó sólo el 54,69 % de 5 millones de pesos asignados, Estrategias Ambientales y Compensación Ambiental, del Ministerio de Ambiente y Espacio Público, ejecutados en un 60,9 y 61,86 % respectivamente. En el caso de Estrategias Ambientales, hay una diferencia entre el presupuesto jurisdiccional y el informe de ejecución, que pasa de 35 millones de pesos en el primero a 10 millones en el segundo.

El Parque de la Memoria es un ejemplo de un intento de reducción de un programa, que no se logra completar por la resistencia de diversos actores. En este caso particular, se oponen la comisión que lo administra, que en tanto es colegiada cuenta con cierta autonomía del GCBA, y los propios trabajadores del Parque. Esa resistencia se ve no sólo en las manifestaciones de los trabajadores, sino también en la aceptación popular del Parque: a pesar de la reducción presupuestaria, el Parque supera ampliamente la cantidad de asistentes meta de los objetivos físicos (210.565 sobre 110 mil de meta, un 183 %).

En este grupo también se encuentran las actividades administrativas de las regiones sanitarias I y IV que se ejecutaron en un 62,23 y 77,66 % respectivamente. Aquí de nuevo, es posible reducir las capacidades administrativas de las direcciones de las regiones sanitarias, y reasignar este presupuesto a publicidad oficial (como ocurrió durante 2013), pero no suprimir del todo los programas en tanto existe un grado de burocracia mínima indispensable en la gestión de los hospitales.

Programas Tipo de Sub Ejecución II

Por último, encontramos un conjunto de programas más universales, o que podemos llamar programas generadores de “bienes públicos”, con presupuestos grandes y de mucha mayor magnitud, no focalizados como los de los primeros dos tipos. En este caso encontramos como ejemplos programas de infraestructura, espacio público, y salud.

En este caso sí, las ventajas de sub ejecutar tienen que ver su impacto fiscal, especialmente si cruzamos lo que LFP viene denunciando sobre reasignaciones, vemos que la diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado impacta considerablemente en el financiamiento de otras políticas prioritarias del PRO como la publicidad o los eventos. El dinero que se deja de ejecutar en estos programas es efectivamente relevante en términos fiscales sobre el global del presupuesto de las áreas a las que corresponden.

Los más notorios de los casos de infraestructura son Mantenimiento de la Red Pluvial, programas destinado a aliviar el riesgo de inundaciones y que viene siendo denunciado por su sub ejecución por La Fábrica Porteña, ejecutado en un 88,25 % (lo que implica que se dejan de gastar 20 millones de pesos) y Mantenimiento y optimización del alumbrado público, ejecutado en un 77 %.

En materia de salud encontramos dos programas muy relevantes, cuya sub ejecución ya había sido identificado a mitad de año, estos son, Infraestructura y Equipamiento de hospitales, dependiente del Ministerio de Salud, que sólo ejecutó 77,67 % de su presupuesto de 112 millones de pesos, y Atención de la Salud Mental, que ejecutó 79,9 % de su presupuesto de 106 millones.

Programas Tipo de Sub Ejecución III

Una segunda dimensión a partir de la cual abordar la relación del Ejecutivo con cada uno de los programas del presupuesto, sus objetivos políticos, su distancia programática y las restricciones que enfrenta es la de la eficiencia, o dicho de otra manera, el cumplimiento de los objetivos físicos.

En la gestión del GCBA esto es evidente cuando se observa que un programa que un año estuvo por debajo de sus objetivos físicos, al año siguiente en lugar de asignarle más presupuesto para que los cumpla, se reduce el objetivo físico y se asigna menos presupuesto, logrando la reducción del programa a partir de una estrategia en dos etapas.

En la tabla, se observan los programas más sub ejecutados en sus objetivos físicos, es decir, los programas de menor eficiencia que por diferentes razones no llegan a las metas fijadas en el proceso de sanción presupuestaria, y que por lo tanto, son candidatos a futuros recortes presupuestarios.

Como se puede observar, se trata de nuevo, entre otros, de programas de alta criticidad social. Por ejemplo, el programa de la Jefatura de Gabinete de Atención a Niños y Niñas en situaciones de emergencias “cuyos derechos han sido vulnerados por situaciones de trabajo infantil, de explotación laboral/sexual, de conflicto con la ley penal, o por ser víctimas de maltrato infanto juvenil”, que debía alcanzar a 17.350 niños, sólo llegó a 11.730 (67,61 %). También programas como Capacitación en Derechos de Niñas/os y Adolescentes, que debía llegar a 21 mil niños, sólo alcanzó 14 mil (70,67 %) y Buenos Aires Ciudad Amiga de los Niños, también destinado a la promoción de derechos de los niños en el nivel barrial, sólo alcanzó 176 de los 13.600 niños que tenía como meta (1,27 %).

En la misma línea, se destacan programas del Ministerio de Desarrollo Social, en particular de la Dirección General de Niñez y Adolescencia, como el de Atención a Niñez y Adolescencia Vulnerables, que tiene como objetivo asistir a niños en situación de calle en condiciones de extrema vulnerabilidad, que sólo alcanzó a 1948 niños, de 3610 proyectados, apenas más de la mitad (53,96 %). También, el programa de Fortalecimiento de Vínculos, de la misma Dirección, destinado a la atención de niños en hogares pobres, mediante el fortalecimiento familiar, la atención terapéutica, prácticas socioeducativas y la prevención de la explotación sexual, que debía alcanzar 6005 niños, y sólo alcanzó 1498 (24,95 %).

También, podemos mencionar el programa de Asistencia Inmediata a la Emergencia Social, destinado a personas y grupos familiares en situación de riesgo social, situaciones de calle extremas y necesidades insatisfechas, destinado a 100 mil personas pero que sólo alcanzó a 50.843, el 50,84 %, y el programa de Asistencia Social Descentralizada destinado a la atención de personas bajo la línea de pobreza, que sólo alcanzó a 96 mil personas de 232 mil proyectadas (41,47 %).

Respecto del Ministerio de Educación, encontramos que las Becas Estudiantiles (que busca “facilitar la inserción y permanencia” de los alumnos desde el nivel medio) que estaban destinadas a 41 mil alumnos, más del 10 % de la matrícula de los niveles objetivo, sólo alcanzaron a 7 mil alumnos (17,65 %).

Por último, se destaca también la sub ejecución física en los programas destinados a empresas pequeñas y medianas, vinculadas al emprendedurismo social y familiar, ya que si bien en general los programas del Ministerio de Desarrollo Económico tienen altos niveles de ejecución, no ocurre lo mismo con los programas para estos sectores productivos, ya que los dos programas específicos de PyMEs apenas superan el 50 % de ejecución.

Para concluir, podemos decir entonces que el GCBA emplea una diversidad de estrategias fiscales y burocráticas para reducir los programas que rechaza programáticamente, que esto es sistemático y notorio en programas de alta criticidad social, en salud, educación y vivienda, y particularmente en sectores vulnerables que no hacen a su coalición electoral (niños, adolescentes, jóvenes estudiantes, pacientes de salud mental, personas en situación de calle y en situaciones de alta vulnerabilidad social).

Cuando puede, si el programa tiene poca visibilidad, poco presupuesto y por lo tanto una burocracia reducida, llega a casi suprimir los programas mediante la sub ejecución. Cuando eso no es posible, los desgasta, reduciendo la ejecución del presupuesto hasta donde la oposición de los actores relevantes lo permite y, cuando eso no es posible o no es suficiente, alterando los objetivos físicos, evitando que se cumplan sus metas, invisibilizando el programa o dejando de monitorearlo para que alcance sus logros. De esta manera, el Ejecutivo logra dejar dinero disponible para sus objetivos y programas preferidos, debilita a los actores poco deseables que ponen en riesgo su coalición, y en ese proceso, ataca a la población más vulnerable de la Ciudad, dejándolos desprotegidos por conveniencia política.

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